Brasil: a falta de planejamento e a "vitória de Pirro"

Sem pensar a longo prazo, país pode perder o trem do desenvolvimento

Por José Roberto Bernasconi*

Em meio ao acirramento da crise econômica internacional, com perspectivas no mínimo pouco otimistas para a economia de diversos países europeus, o Brasil consegue oferecer um panorama razoável, para os próximos anos. Esse otimismo relativo deve-se em grande parte aos investimentos previstos em nosso país para esta década, com ênfase nos preparativos do país para a Copa 2014, Olimpíada 2016 e na exploração da camada do pré-sal, especialmente. 

Essas oportunidades – raras na história de nosso país, diga-se – podem ser desperdiçadas por uma combinação de fatores negativos, principalmente devido à falta de planejamento e a insuficiência do governo na gestão de programas de infraestrutura, como acontece com o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), em suas diversas áreas. 

Os números apresentados pelo mais recente balanço do PAC 2 divulgado pelo governo federal dizem que foram investidos R$ 324,3 bilhões nos últimos 18 meses, 34% do total previsto para ser aplicado pelo programa em obras de infraestrutura no período 2011-2014. Parte desse total, destinado a grandes obras de infraestrutura, como a Usina Hidrelétrica de Belo Monte, por exemplo, tem horizonte superior a 2014.  O problema, no entanto, não está no que é dito, mas principalmente naquilo que não é revelado pelo governo. Os números, neste caso, mais ocultam do que mostram o centro dos problemas. 

Em relação à mobilidade urbana, por exemplo, das 35 obras que deverão ser feitas nas 12 cidades-sedes da Copa do Mundo de 2014, somente oito já tinham contrato para execução assinado até outubro de 2011. 

Dessas, apenas em quatro o primeiro desembolso havia sido feito pela Caixa Econômica Federal, enquanto três tinham licitações em andamento e 24 não haviam iniciado sequer os processos licitatórios. Em abril passado, a informação da Caixa Econômica Federal ao Tribunal de Contas da União (TCU) reportava que, apesar de faltarem apenas quatro operações pendentes de contratação, somente oito já tinham desembolso efetuado, o que equivale a 5% do total previsto. 

Durante audiência pública em abril com o ministro do TCU Valmir Campelo, a assessoria da Comissão de Desenvolvimento Urbano (CDU) da Câmara dos Deputados divulgou dados baseados em informações da Corregedoria-Geral da União (CGU) e dos ministérios do Esporte e das Cidades. Segundo esse levantamento, do total de investimentos em mobilidade urbana para a Copa, foram contratados R$ 2,7 bilhões (22%) e executados (efetivamente utilizados) R$ 698,03 milhões (5,64%). Para a Copa das Confederações, que acontecerá em julho de 2013 em seis capitais brasileiras, provavelmente apenas Belo Horizonte conseguirá concluir os dois corredores de BRT (Bus Rapid Transit) previstos no plano de obras da capital mineira para a Copa. 

Sabemos também que há algumas décadas os especialistas em saneamento afirmam que o Brasil precisa investir cerca de 10 bilhões de dólares ao ano para resolver essa questão essencial. O penúltimo balanço do PAC, porém, mostrou que, das 114 obras de saneamento listadas no programa, apenas oito (7% do total) estavam em execução no início de 2012. E saneamento é básico para a sustentabilidade, que em essência representa a capacidade de as gerações atuais utilizarem os recursos naturais de forma a não comprometer sua utilização pelas gerações futuras.

A esses problemas somam-se os relacionados à defasada infraestrutura aeroportuária brasileira, cujos atrasos no cronograma levaram o governo a recorrer aos Módulos Operacionais Provisórios (MOP) como alternativa à falta de planejamento consistente e de contratação de projetos completos de qualidade; acrescentem-se as falhas constatadas no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), que há três anos contratou projetos por preços e prazos inexequíveis, e que, em virtude dessa falha de origem, levou à paralisação de todo o cronograma de obras estabelecido na autarquia e à necessidade de contratação de novos projetos. 

O conceito-chave é planejamento, em vez da improvisação e falta de gestão que caracterizam a maioria das ações do governo, há anos. O planejamento consistente é desenvolvido com vários anos de antecedência. 

Baseado em estudos técnicos, consegue definir os empreendimentos públicos prioritários para resolver as carências de infraestrutura do país, dos estados e dos municípios. A gestão competente, baseada no planejamento, contrata projetos executivos (completos) de arquitetura e engenharia pela modalidade melhor técnica e preço justo, independentes da construção, com a necessária antecedência para que o projeto seja bem-desenvolvido, com recursos de tempo e remuneração para realizar os levantamentos topográficos e cadastrais, sondagens de subsolo e ensaios geotécnicos, entre outros, para embasar a definição das melhores soluções técnicas para aquela obra específica. 

Os projetos de arquitetura e de engenharia especificam e definem o produto final - a obra, o equipamento - e, portanto, são elementos-chave para a contratação da construção. O projeto completo de arquitetura e engenharia carrega em si o DNA, o genoma do produto ou do empreendimento a ser construído. Ele é, assim, estratégico. Não existe técnica construtiva que corrija deficiência genética, ou seja, uma boa construção não consegue corrigir os efeitos de um mau projeto.

O governo federal, porém, em vez de partir de um planejamento consistente, seguido de gestão rigorosa, com a contratação de projetos executivos, completos e independentes da construção, pelos critérios de melhor técnica e preço adequado, como fazem o BID e o Banco Mundial, busca atalhos que podem levar a situações ainda piores do que a atual no país.  A ausência de planejamento e gestão tenta ser driblada com o recurso ao Regime Diferenciado de Contratações (RDC), teoricamente destinado a agilizar a contratação de obras, e, através de pregão, gerar o menor preço. 

Após esse atalho, o governo busca outro desvio, que é o de tentar jogar nas costas das empresas de projeto brasileiras as consequências da sua falta de planejamento, sinalizando que pretende contratar empresas estrangeiras de projeto como alternativa “à falta de disponibilidade das firmas brasileiras de projeto de atender à demanda”.

A proposta de trazer empresas estrangeiras de projeto poderia ser útil ao país se fosse feita com a obrigatoriedade de formação de consórcios com empresas brasileiras. Assim, poderia haver transferência de conhecimentos e tecnologia, que são fatores-chave para a competitividade internacional do país. 

A realização da Copa do Mundo da Fifa de 2014, dos Jogos Olímpicos de 2016, da exploração da camada do pré-sal de petróleo, entre outros vultosos investimentos previstos para os próximos anos em nosso país podem contribuir para um avanço geral do país, nas suas diversas áreas. 

Mas, sem a cultura do planejamento, da valorização da inteligência e do conhecimento dos profissionais brasileiros de projeto, pode haver apenas um crescimento conjuntural, e não estruturalmente sustentado e de caráter duradouro. Em outras palavras, seria o equivalente, numa competição esportiva, a ganhar algumas partidas, mas perder o campeonato. Uma autêntica “Vitória de Pirro”.

*José Roberto Bernasconi é presidente da Regional São Paulo e coordenador para Assuntos da Copa 2014 do Sindicato da Arquitetura e da Engenharia (Sinaenco)

PAC Mobilidade Médias Cidades investirá R$ 7 bi em infraestrutura

Plano vai beneficiar 75 municípios com menos de 700 mil habitantes e mais de 250 mil

A presidente da República, Dilma Rousseff, vai lançar amanhã (19), às 11h, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) Mobilidade Médias Cidades. A medida vai liberar R$ 7 bilhões por meio de financiamento público e beneficiará 75 municípios com menos de 700 mil habitantes e mais de 250 mil.

O governo vai apresentar as regras do processo seletivo dos municípios, que deverão elaborar o projeto executivo para obras como construções de estações e linhas de metrô, aquisição de veículo leve sobre trilho (VLT) e construção de corredores de ônibus.

Cada município pode apresentar até duas propostas. A inscrição deverá ser feitas por meio de formulário eletrônico, disponível na página eletrônica do Ministério das Cidades a partir do dia 23 de julho até o dia 31 de agosto. As cidades selecionadas serão divulgadas no dia 30 de novembro.

De acordo com dados do Censo 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), as 75 cidades estão distribuídas em 18 estados brasileiros, 51% estão em regiões metropolitanas. Serão beneficiadas cidades como Joinvile, em Santa Catarina, Uberaba e Juiz de Fora, em Minas Gerais, Ribeirão Preto e Sorocaba em São Paulo, Niterói e Campos dos Goytacazes, no Rio de Janeiro e Olinda e Caruaru, em Pernambuco.

Fonte: http://www.portal2014.org.br/noticias/10345/PAC+MOBILIDADE+MEDIAS+CIDADES+INVESTIRA+R+7+BI+EM+INFRAESTRUTURA.html

O projeto básico nas licitações de obras públicas

Deficiência nos projetos emperra o PAC e qualquer plano de desenvolvimento

Por André Luiz Mendes

A questão do projeto básico --que será aqui referido apenas como PB-- parece, finalmente ter ocupado posição de destaque nos debates sobre a contratação de obras públicas no Brasil.

Com o incremento das ações de controle na última década --o Tribunal de Contas da União (TCU), A Controladoria-Geral da União (CGU), o Departamento de Polícia Federal e o Ministério Público Federal (MPF) criaram ou estruturaram áreas especializadas em fiscalização de obras nos últimos 10 anos--, as fragilidades de execução desses empreendimentos afloraram, mas os acalorados debates daí advindos concentram-se em temas como aditivos contratuais, alterações de objeto e "jogo de planilha" (artifício que consiste em superavaliar itens do orçamento que terão quantitativos aumentados no decorrer da obra e subavaliar os itens que tendem a ter quantitativos reduzidos), ou seja, nas consequências dessas fragilidades e não em sua principal causa: a deficiência dos projetos usados nas licitações.

Inúmeras têm sido as manifestações sobre as deficiências dos projetos das obras públicas brasileiras, provenientes das mais diversas fontes, como representantes de entidades públicas e privadas, consultores e especialistas.

O "Jornal do Senado" do dia 19 de março de 2009 registra que Paulo Safady Simão, presidente da Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC), alertou para atrasos em obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), devido à falta de projetos técnicos: "em muitas obras, foram feitos apenas projetos muito básicos, que no meio do caminho precisam ser revistos", frisou.

A revista da Editora Pini "Construção Mercado", edição de abril de 2009, traz a seguinte afirmação do engenheiro Maçahiko Tisaka, autor de diversas publicações sobre orçamentos de obras, em artigo intitulado "Por que o PAC não decolou": "Os projetos básicos que acompanham o edital de licitação estão longe de atender ao que está previsto na alínea IX, do art. 6º, da Lei nº 8.666/93, seja por deficiência de concepção, seja por insuficiência de dados necessários para a elaboração de um orçamento estimativo condizente com a realidade".

A mesma revista, em sua edição de fevereiro de 2007, contém as seguintes afirmações de José Roberto Bernasconi, presidente do Sinaenco-SP: "A perda de capacidade de investimento do governo em infraestrutura reduziu drasticamente as contratações de projetos para obras públicas. Para piorar, as obras existentes são caracterizadas pelo improviso ou pela falta de detalhamento, até mesmo nas grandes capitais do país. [...] É moda decidir fazer a obra sem projeto. Essa é a maneira menos inteligente e mais equivocada de fazer qualquer empreendimento, principalmente aquele que usa recursos públicos. É preciso tempo para o desenvolvimento dos projetos de engenharia, mas de repente se atropela tudo e muitas vezes o projeto é contratado pelo próprio construtor".

No voto que fundamentou o Acórdão nº 1983/2008 TCU-Plenário, o relator, ministro Marcos Vilaça, resumiu muito bem o problema assim se manifestando: "Observo que o ponto central destes autos se refere à matéria com que o Tribunal tem se deparado repetidas vezes e que, infelizmente, não tem merecido a devida atenção dos responsáveis pelas obras públicas: a elaboração de um projeto básico de qualidade e preciso o suficiente para o adequado desenvolvimento técnico e financeiro do empreendimento." O ministro completou: 

"Projeto básico deficiente é fórmula infalível para a colheita de toda a sorte de problemas na condução da obra."

Parece não restar dúvida, portanto, da necessidade de adoção de medidas que garantam um mínimo de qualidade aos PBs usados nas licitações de obras públicas. Para tanto, bastaria que fossem elaborados cumprindo estritamente aquilo que estabelece o art. 6º da Lei de nº 8.666/93 e as frequentes revisões de projeto tornar-se-iam praticamente desnecessárias, minimizando a ocorrência de aditivos e quaisquer outros tipos de alterações contratuais. O problema, porém, é que se consolidou no mercado uma interpretação, absolutamente míope, do conceito de PB adotado no inciso IX do já referido art. 6º do estatuto de licitações. A melhor acepção do termo "básico" --fundamental, principal, essencial, conforme o Dicionário Aurélio-- parece ter sido substituída por algo como provisório, preliminar, secundário. Certamente não foi isso que a lei estabeleceu como demonstra uma breve análise dos dispositivos legais que cuidam do assunto.

O estatuto de licitações vigente antes do advento da Lei nº 8.666/93 era o Decreto-Lei (DL) nº 2.300/86, que, em seu art. 5º, definiu PB como sendo: "O conjunto de elementos que defina a obra ou serviço ou o complexo de obras ou serviços objeto da licitação e que possibilite a estimativa de seu custo final e prazo de execução".

Observe-se que o mencionado DL dedicou singelas duas linhas para a conceituação de PB. Por sua vez, a Lei nº 8.666/93 entendeu necessário dedicar algo da ordem de 35 linhas para conceituar o mesmo objeto! Absteve-se aqui da transcrição do inciso IX de seu art. 6º exatamente por ser demasiadamente longo e conhecido de todos aqueles envolvidos com o tema, mas, certamente, não se pode conceber que o conceito tenha permanecido inalterado. Entender de modo diverso seria ferir o princípio basilar da hermenêutica jurídica, segundo o qual a lei não contém palavras inúteis, ou seja, as palavras devem ser compreendidas como tendo alguma eficácia. Há outro detalhe que não pode passar despercebido nesta análise: enquanto o DL nº 2.300/86 estabelecia que o PB deveria possibilitar a estimativa do custo da obra, a Lei nº 8.666/93 foi explícita ao exigir que o orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários da obra fosse sua parte integrante, conforme se depreende da leitura do art, 7º da aludida lei. 

"Qualquer engenheiro orçamentista sabe que estimativa de custo é algo muito diferente de orçamento detalhado, exigindo, este, informações completas sobre o objeto que se pretende construir."

É provável que o fator a propiciar a divergência de interpretações seja o caráter genérico da conceituação contida no atual estatuto de licitações, visto que seria aplicável a qualquer empreendimento. Assim, para melhor elucidar a questão, faz-se conveniente  tomar um objeto como exemplo. Uma obra de edificação facilita que se analisem quais seriam, na prática, os elementos constitutivos de seu PB e quais procedimentos têm sido adotados.

Há órgãos que licitam, e, infelizmente, não são raros, uma edificação apresentando, a título de PB, apenas as plantas-baixas, cortes e fachadas de arquitetura. Esse seria, de fato, apenas o PB de arquitetura, e não o PB da obra! A existência apenas da peça técnica arquitetônica permite a estimativa do custo da obra, uma vez que quantitativos dos itens de projetos ainda não disponibilizados --estrutura e instalações, por exemplo-- podem ser apenas estimados a partir dela. Tal procedimento, portanto, seria admissível somente sob égide do DL nº2.300/86, pois não há como elaborar orçamento detalhado contendo a composição de todos os custos unitários sem dispor dos projetos completos.

Tão arraigado está esse equívoco de interpretação sobre o que exatamente constitui um PB, que o Projeto de Lei Complementar (PCL) nº 0332/2007, ora em tramitação na Casa Legislativa, prevê a exigência de projeto executivo para as licitações públicas, medida desnecessária se houvesse estrita observância do que já preceitua a lei.

Outro equívoco, muitas vezes cometido, é se evocar a Resolução nº 361/91 do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Confea), ao se avaliar o que caracteriza um PB. Apesar de ter forma detalhada o conceito de PB, não se pode ignorar que esse normativo foi editado em 1991, quando ainda vigorava o DL nº 2.300/86. Seu conteúdo, portanto, deve ser avaliado com reservas, de modo a se identificar aquilo que foi ou não recepcionado pela Lei nº 8.666/93. Especialmente o dispositivo que estabelece precisão de mais ou menos 15% para determinação do custo da obra certamente não o foi, pois um orçamento detalhado propicia precisão bastante superior.

Por fim, merece registro o fato de que, em muito boa hora, o Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (Ibraop) elegeu o PB como tema de sua primeira Orientação Técnica (OT-IBR nº 001/2006), disponível no sítio www.ibraop.org.br, cujo conteúdo apresenta-se em perfeita consonância com a Lei nº 8.666 e como os argumentos aqui expostos. Trata-se, portanto, de inestimável contribuição para dissipar qualquer resquício de dúvida que ainda possa remanescer sobre o assunto.

*André Luiz Mendes é engenheiro civil e Especialista pela Universidade de Brasília (UNB) em Auditoria de Obras. Atualmente está lotado no cargo de secretário de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União do Triibunal de Contas da União (TCU). Texto orginalmente publicado em agosto de 2010 na revista "Capital Público".

Fonte: http://www.portal2014.org.br/noticias/9831/O+PROJETO+BASICO+NAS+LICITACOES+DE+OBRAS+PUBLICAS.html